Курс русской истории (Лекции LXII—LXXXVI), стр. 73
Правительственные учреждения — ок. 5%
Дворянство — ок. 30%
Города — ок. 39%
Сельские обыватели — ок. 14%
Казаки, инородцы, остальные классы — ок. 12%
Выборы в Комиссию
Екатерине предстояло побороть закоренелое равнодушие и недоверие, с каким население привыкло встречать правительственный призыв к общественному содействию, зная по опыту, что ничего из этого, кроме новых тягостей и бестолковых распоряжений, не выйдет. Так отнеслось оно и к сенатскому указу 1761 г., призывавшему «общество», дворянство и купечество споспешествовать правительству советами и делом в сочинении нового уложения, напоминая «сынам отечества» их долг и возможность «незабвенную в будущие роды о себе оставить память». Такие слова в сенатском указе звучали для обывателя смешной выходкой, особенно рядом с угрозой кодификационной комиссии отписывать у дворян деревни за неявку. Теперь высокий знак доверия власти к подданным старались поставить более благопристойным образом. Манифест о созыве депутатов был читан по всем церквам три воскресенья сряду, и он возвещал, что со стороны престола милосердие полагается в основание законов, а со стороны подданных ожидается благодарность и послушание. Депутаты призывались к «великому делу». Выборы их должны были происходить «с тихостью, учтивостью и молчаливо». Депутатам назначено было жалованье; звание их возведено было на небывалую высоту и стало самым привилегированным в России. Они находились под «собственным охранением» императрицы, на всю жизнь, «в какое бы прегрешение» ни впали, освобождались от смертной казни, пытки и телесного наказания; имущество их подвергалось конфискации только за долги, личная безопасность охранялась удвоенной карой, им даны были для ношения особые значки, которые дворянским депутатам по окончании дела дозволялось вносить в их гербы, «дабы потомки знать могли, какому великому делу они участниками были». Никто из русских подданных не пользовался тогда такими преимуществами. В Великороссии выборы вообще прошли благополучно; случаи вроде борьбы гор. Гороховца с воеводой за своего депутата или отказа шального новгородского дворянина участвовать в выборах, так как дворянство освобождено от обязательной службы, — такие случаи были редки. Зато в Малороссии выборы вызвали шумные волнения, расшевелив издавна скоплявшуюся вражду между великорусской администрацией и туземным обществом, между шляхетством и мещанством, рядовым казачеством и его старшиной.
Депутатские наказы
Самой важной новизной Комиссии 1767 г. были наказы, какими избиратели обязаны были снабдить своих депутатов, изложив в них свои «общественные нужды и отягощения», не внося частных дел, решаемых судом. Избиратели охотно отзывались на это требование, почуяв в нем если не право, то позволение, открывавшее их мирским челобитьям прямой путь к престолу. Вместе с тем депутатский наказ сообщал и самому депутату привычное, всем понятное значение ходока о нуждах своего мира: дальше этого не шло тогдашнее понимание народного представительства. Депутаты привезли наказов слишком вдвое больше, чем было их самих, почти полторы тысячи. Особенно много, свыше тысячи, навезли сельские депутаты. Такое обилие объясняется порядком составления наказов этим депутатам. При выборах прямых, городских и дворянских избиратели, выбрав депутата, составляли из своей среды пятичленную комиссию, которая три дня выслушивала от избирателей заявления об их нуждах, а потом в другие три дня сводила эти заявления в наказ, который прочитывала избирателям и с их подписями вручала депутату. В трехстепенных выборах провинциальных депутатов от сельских состояний погостовые или приходские избиратели составляли «всенижайшее челобитье» о своих нуждах, которые их поверенный передавал уездному поверенному, а тот — своему провинциальному депутату. Значит, провинциальный депутат, однодворческий или черносошный, вез с собой в Комиссию столько челобитий или наказов, сколько было погостов с обывателями его разряда в представляемой им провинции; крестьянский депутат Архангельской провинции привез 195 погостовых наказов. Впрочем, чаще из погостовых челобитий составлялся сводный уездный и даже провинциальный наказ. Первый наказ, заслушанный Комиссией 1767 г., был от черносошных крестьян Карго-польского уезда, Белозерской провинции. Новгородской губернии. Размножению наказов содействовали также общественные несогласия, когда избиратели не могли столковаться о своих нуждах и составление наказа становилось невозможным. Особенно часто случалось это в городах, которые Екатерина вообразила сплоченными обществами с дружным пониманием своих нужд и интересов. Разошедшиеся во мнениях городские классы различными способами выходили из своего разлада или давали депутату несколько наказов, несогласованных и даже враждебных один другому, или составляли общий городской наказ из статей, продиктованных представителями разных классов городского населения, не смущаясь внутренней нескладицей такого наказа, наконец, еще проще: сшивали вместе разные наказы с надписями: «от белаго духовенства», «от купечества», «от содержателей фабрик» и т.д. (Все эти способы обстоятельно выяснены г-ном Кизеветтером в статье о городских наказах). Астрахань вопреки положению о выборах выбрала даже пять депутатов и каждого снабдила особым наказом. Наконец, и в депутатских наказах 1767 г., городских и дворянских, встречаем заимствования друг у друга, как это бывало в «сказках» выборных людей на земских соборах XVII в.
Депутат отвечал перед обществом своих избирателей за своевременное представление их ходатайств, куда следовало. Но ему предоставлялось право ходатайствовать и сверх наказа, о чем он заблагорассудит, не мог только противоречить своему наказу и в случае несогласия с ним должен был сложить с себя полученные полномочия.
Устройство Комиссии
Прежние кодификационные комиссии из высших чинов не смешивались с сословными депутатами, которых призывали содействовать им в их работе: они, собственно, и составляли проекты нового уложения, пользуясь депутатами как вспомогательным средством. Теперь представители правительственных учреждений входили в состав Комиссии наравне с сословными депутатами и не были ее руководителями, даже равнодеятельными участниками: ввиду их должностных занятий им разрешено было сидеть в Комиссии только два дня в неделю вместо пяти. Манифест 14 декабря указывал Комиссии двоякую задачу: депутаты созывались не только для того, чтобы от них выслушать нужды и недостатки каждого места, но и допущены они быть имеют в Комиссию для заготовления проекта нового уложения. Согласно с такой задачей Комиссия получила очень сложное устройство. Из Большой комиссии, как называлось ее полное собрание, выделялись по ее выбору три малые, из пяти депутатов каждая. Дирекционная комиссия, распорядительная, предлагала полному собранию образовать по мере надобности частные кодификационные комиссии, не более как из 5 членов каждую, для выработки отдельных частей Уложения и потом наблюдала за их работами, сличала составленные ими проекты с «Большим Наказом», как назывался «Наказ» императрицы в отличие от депутатских, исправляла их и вносила в полное собрание, всегда объясняя свои поправки. Экспедиционная комиссия, редакционная, излагала или направляла проекты частных комиссий и постановления самой Большой комиссии «по правилам языка и слога», устраняя из них слова и речи двусмысленные, темные и невразумительные; без нее все прочие комиссии и сама Большая «вне действия» по господствовавшей даже в правящих кругах безграмотности и неумению выражать сколько-нибудь отвлеченные понятия. Третья комиссия, подготовительная, разбирала депутатские наказы, делала из них выписки «по материям» и вносила в полное собрание. Эти три малые комиссии составляли как бы бюро Большой. Председателя полного собрания, маршала или депутатского предводителя, как он назывался, назначала императрица из числа кандидатов, предложенных Комиссией и генерал-прокурором. Маршал действовал об руку с этим представителем верховной власти при Комиссии, по соглашению с ним устанавливал порядок занятий полного собрания и вместе с ним заседал во всех частных комиссиях. Главным делом генерал-прокурора было не допускать в постановлениях Комиссии ничего противного разуму «Наказа». Особенно важное значение придавала Екатерина журналу заседаний комиссии: его надобно вести так, чтобы будущие времена в производстве «великого дела» Комиссии могли найти указания, как устроиться прочнее; и наше нынешнее здание, читаем в Обряде управления Комиссии, «менее бы нас обременяло», если бы мы имели подобные записки от прошедших веков. Для дневных записок в полном собрании и во всех частных комиссиях предписано было определить способных людей из дворян и одному быть «директором дневной записки», который был подчинен самой императрице; вместе с маршалом и генерал-прокурором они втроем составляли как бы президиум Комиссии и сидели в зале полного собрания за особым столом, директор — посредине, маршал и генерал-прокурор — по концам стола. Сложному устройству Комиссии отвечало и ее делопроизводство. Законодательное дело, возбужденное в полном собрании, с его предварительными суждениями переходило в дирекционную комиссию, которая направляла его по принадлежности в ту или другую частную кодификационную. Последняя, составив проект, знакомила с ним ту центральную коллегию, или канцелярию, ведомства которой он касался, и с ее мнением и со своим заключением пересылала в дирекционную, а та, сличив проект с «Наказом», или возвращала его назад для исправления, или передавала в экспедиционную комиссию для грамматической и литературной выправки, и только тогда через ту же дирекционную комиссию проект поступал в полное собрание на окончательное обсуждение. Видим, что только разве общая идея Московского земского собора участвовала в построении Комиссии 1767 г., но в подробностях устройства, в порядке ведения дела следовали парламентским обычаям конституционных стран Западной Европы.