КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ, стр. 141

Лекция XIV

Государство представляет собой совокупность подчиненных ему территориальных общественных союзов, известных под именем провинций, земств, округов, городов, общин и т. п. Жители каждой из таких территориальных единиц, помимо общегосударственных интересов, связаны между собой целым рядом общественных и хозяйственных интересов, имеющих чисто местное значение. Для удовлетворения таких местных общественных нужд каждая из местных территориальных единиц сама изыскивает средства и ведет свое особое, местное хозяйство.

Финансовое хозяйство местных общественных союзов древнее по своему происхождению, чем государственное хозяйство. Еще в те отдаленные эпохи, когда государственная власть могла преследовать лишь элементарную задачу охраны страны от внешнего неприятеля и еще не брала на себя попечения о внутреннем благоустройстве, местные общины проявляли заботы об удовлетворении насущных потребностей внутренней жизни. Устройство дорог, переправ, мостов, борьба с пожарами, содержание приходских церквей и школ, призрение больных и нищих — все эти предметы уже исстари входили в круг попечения местных общин. Для удовлетворения этих нужд общины или извлекали доходы из общинных имуществ, или облагали жителей общины разными налогами и сборами. Общинное хозяйство управлялось при участии выборных лиц. Такой порядок общинного хозяйства в более или менее организованном виде встречается во всех странах и у всех народов.

С усилением и расширением сферы деятельности государства центральная власть берет удовлетворение известной части хозяйственных и духовных нужд в свое ведение. Тем не менее государство не разрушает хозяйства местных союзов; наоборот, предоставив им в известных пределах самостоятельное управление местными делами, правительство поручает им сверх того попечение о некоторых общественных потребностях, имеющих даже общегосударственное значение, но оставляет за собой право руководительства, надзора и контроля.

Местные общественные союзы, облеченные самостоятельными финансовыми правами, известны под именем союзов местного самоуправления. Под самоуправлением понимается право местных общественных союзов (провинций, земств, городов и общин) ведать определенными в законе делами, касающимися местных "нужд и польз", и изыскивать для этого особые средства из местных источников.

Отличие местного финансового хозяйства от государственного заключается, во-первых, в том, что органы общественного самоуправления сами по себе не являются субъектами финансового верховенства. Они действуют лишь на основании полномочий государственной власти и только в пределах этих полномочий. Право установления налогов и сборов с местных обывателей принадлежит им лишь в силу и в пределах закона, изданного государственной властью. Во-вторых, местное общественное хозяйство ограничивается предметами территории данного союза и кругом нужд, которые касаются жителей данной территориальной единицы.

Круг предметов, входящих в ведение местного финансового хозяйства, складываясь под влиянием исторических условий местной общественной и хозяйственной жизни, сводится к двум главным разрядам: 1) предметы, имеющие общегосударственное значение (сюда относятся, например, содержание полиции, мировой юстиции, арестных домов, устройство дорог и т. п.); государственная власть, возлагая на органы общественного самоуправления удовлетворение указанных общегосударственных потребностей, объявляет их обязательными для местного хозяйства; 2) предметы, которые главным образом имеют местное значение (сюда принадлежат разные отрасли местного благоустройства, например, водоснабжение, освещение, содержание мостовых и т. п.); предоставляя органам общественного самоуправления известную свободу деятельности в делах местного благоустройства, государство признает эти предметы необязательными для местных союзов. Впрочем, деление на обязательные и необязательные предметы местного общественного хозяйства не совпадают с делением на общегосударственные и чисто местные. У нас, например, попечение о народном образовании и здравии входит в состав необязательной части земного бюджета, хотя, без сомнения, и то, и другое принадлежит к разряду общегосударственных нужд. Объясняется это тем, что государственная власть обыкновенно выделяет из предметов местного хозяйства те стороны, в удовлетворении которых она наиболее заинтересована в данное время, и объявляет их обязательными, допуская, однако, что и другие стороны местной общественной жизни, которые представляются важными в глазах местных обывателей, могут получить удовлетворение в возможных пределах.

Переходя к вопросу, какие именно предметы общегосударственного значения могут быть предоставлены в ведение органов общественного самоуправления, следует заметить, что на пределы компетенции местных союзов существуют разные взгляды. Не входя в рассмотрение политических мотивов, расширяющих или суживающих пределы самоуправления и относящихся к области государственного права, можно высказать несколько соображений собственно о финансовых основаниях участия местных союзов в удовлетворении общественных потребностей.

Вопрос о компетенции местных общественных союзов с финансовой точки зрения сводится к вопросу, какие потребности должны быть удовлетворяемы за счет общегосударственных средств и какие за счет средств местных союзов, другими словами, на каких основаниях должно быть построено распределение расходов между государством и органами местного самоуправления. Распределение это прежде всего должно, конечно, удовлетворять требованиям равномерности обложения. Давно уже было замечено, что местное покрытие общегосударственных расходов иногда ведет к неравномерному, т. е. несогласному с платежной способностью населения, распределению их в пределах государственной территории, между тем как покрытие их из общегосударственных средств дает возможность разлагать их более равномерно на все население, насколько эта равномерность осуществляется в общей системе обложения. В самом деле, если бы каждая община или каждое земство должно было покрывать из своих средств расходы по содержанию и устройству тех общественных учреждений и сооружений, которые находятся в их пределах, то платежи отдельных общин или земств особенно тяжело ложились бы на более бедные территориальные единицы, в то время как более богатые не испытывали бы обременения. Платежные силы каждого из местных союзов определяются численностью его населения и степенью благосостояния жителей; сумма же расходов, необходимых для удовлетворения потребностей, лишь отчасти зависит от этих факторов, но в то же время находится в зависимости и от других условий. Так например, расходы на сооружение и содержание путей сообщения зависят от обширности территории данного союза, от физических свойств поверхности и т. п. Затем, равномерное удовлетворение общественных нужд по всем частям государства становится невозможным, если самое удовлетворение ставится в зависимость от размеров местных средств. При таких условиях, многие наиболее насущные потребности останутся вовсе без удовлетворения или будут удовлетворены очень слабо в бедных и малокультурных местностях. В то время как города с обширной торговлей, разнообразными промыслами и массой владельцев ценных имуществ, чиновников и лиц либеральных профессий в состоянии найти средства для удовлетворения даже второстепенных сторон местного благоустройства, малоземельные сельские общины должны будут оставаться без удовлетворения наиболее важных нужд общественной жизни (школ, больниц и т. д.). Таким образом, для достижения более равномерного распределения тягостей между отдельными частями государства и столь же равномерного удовлетворения главнейших общественных потребностей необходимо известную часть расходов общего благоустройства покрывать из общегосударственных средств. Указанное соображение не умаляет, однако, значения местного финансового хозяйства. Основания, по которым желательно привлекать местные союзы к участию в заботах о местных нуждах и к изысканию для этой цели средств, остаются все-таки в силе. Как бы хорошо ни была организована центральная власть, при сложности и обширности своих задач она все-таки не может не знать всех местных нужд, не изыскивать наилучшим и наискорейшим образом средств и способов и для их удовлетворения. Только местные деятели в состоянии основательно знать все условия, интересы и нужды местной жизни и изыскать необходимые средства. Поэтому признается серьезное значение для народного хозяйства за финансовой организацией местных территориальных союзов, и задача государственной и финансовой наук заключается в выработке оснований для плодотворного сотрудничества государства и местных союзов и правильного распределения между ними бремени удовлетворения общественных нужд.